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España-Chile-Paraguay – Creando asociación triangular en el sector público

Organization(s):

Cooperación Técnica bajo la modalidad de Cooperación Triangular • Secretaría de la Función Pública de Paraguay (SFP) • Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) • Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)

Country (ies):

Paraguay-Chile-España, socios del proyecto.

Overview:

La experiencia es el desarrollo de la asociación de cooperación Paraguay-Chile-España en el proyecto "Fortalecimiento de la gestión y el desarrollo de las personas en el sector público de Paraguay" que actualmente está en ejecución.

El caso se centra en las etapas de identificación y diseño del proyecto. El proceso se ha caracterizado por el apoyo político y por un aprendizaje, técnico e institucional conjunto, que lleva consigo la construcción de un modelo de relación y trabajo.

Background:

--¿Cuáles fueron el propósito y el objetivo general de la actividad de CSS?
El objetivo de la asociación era definir un proyecto estratégico para mejorar en el servicio a la ciudadanía, alineado con la Estrategia de Reducción de Pobreza de Paraguay y las prioridades en ella del Gobierno, en el que además Chile y España contaran con capacidades técnicas y valor agregado.

--¿Cuál fue el desafío de desarrollo al que tuvo que enfrentarse esta actividad de CSS?
El desafío principal era acordar y definir los roles y las "reglas del juego" para la gestión del proyecto con calidad y eficacia, es decir, determinar el modelo de cooperación triangular del proyecto.

--¿Cuáles fueron los resultados esperados de esta actividad de CSS? El resultado final de la etapa de identificación y diseño es el compromiso institucional al más alto nivel de los tres países para la ejecución de un proyecto propiedad de la SFP, alineado con las políticas del país y que es compartido por Chile y España.

Más allá de lo anterior, el resultado más significativo es el aprendizaje conjunto en el establecimiento de una relación tripartita a un nivel horizontal con enfoques, culturas y marcos institucionales distintos, y con ello, llegar a acuerdos y entregar productos que deben generar resultados para las y los paraguayos.

--¿Por qué decidieron los socios formar parte de esta actividad de CSS?
La relación de cooperación entre Chile y España se encuentra en un proceso de evolución destacando el papel de cooperante emergente de Chile (en su capacidad estratégica de país ancla en el desarrollo de la región de América Latina y El Caribe-ALC) y con la participación y acompañamiento de España, a través de la Cooperación Triangular.

Por otro lado, Chile en su relación bilateral con Paraguay, recogió la demanda de asistencia técnica en materia de servicio civil. Se analizó, en conjunto el valor agregado que podría suponer la asociación, en base a un objetivo común de fortalecimiento institucional y capacidades complementarias, tanto en el sector como en las temáticas solicitadas.

--¿Qué influencia tuvo el contexto político o una cooperación previa en el proceso de planeación?

En el marco de la evolución en la relación de cooperación entre Chile y España, la Cooperación Triangular surge como la modalidad adecuada para instrumentalizar esta asociación para el desarrollo de la Región (ALC).

La primera acción realizada, con el objetivo orientar estratégicamente la asociación y sus actuaciones, fue el estudio de "Capacidades y oportunidades de cooperación del sector público Chileno", cuyo propósito era identificar las experiencias con mejores resultados que las instituciones chilenas están en capacidad de compartir, si bien el resultado final del mismo no llegó a la concreción deseada.

El siguiente paso ha sido el diseño del Programa de Cooperación Triangular, que define el marco de las actuaciones. Este Programa, sobre la base de los ODM, se proyecta en dos líneas: fortalecimiento institucional de la AGCI (ODM 8) y ejecución de proyectos triangulares de desarrollo en la región, en el marco de los ODM 1, 4 y 5.

Para sustentar la asociación y hacer posible la ejecución del Programa se suscribió un Acuerdo Institucional y se constituyó un instrumento financiero, un Fondo Mixto. Aunque cronológicamente la suscripción del marco institucional precedió a la formulación del Programa, que aún está en su proceso final.

En este contexto se inicia el caso presentado, como la primera experiencia de proyecto triangular con Paraguay, aun no estando finalizada la formulación del Programa.

En el proyecto triangular el compromiso y decisión política, para cooperar conjuntamente, ha caracterizado el proceso desde la iniciativa a nivel presidencial hasta hacerse presente en la identificación, durante el diseño y en la suscripción de acuerdos institucionales una vez formulado el proyecto, validando en cada etapa los avances y acuerdos.

Implementation:

--¿Qué tipo de actividades y modalidades de CSS fueron realizadas?
Dada

PRIMER PASO: Tomada la decisión de llevar a cabo un primer proyecto triangular, se procedió a su selección, para la que se consideraron demandas institucionales formuladas a AGCI que cumplieran con los siguientes criterios:

• País solicitante es prioridad geográfica para ambos cooperantes y presenta bajos indicadores de desarrollo.

• La actuación es estratégica y contribuiría a mejorar la situación de la población del país.

• Tanto Chile como España cuentan con experiencias positivas en el sector y existe la capacidad institucional y económica para dar respuesta.

• Existe voluntad política del país solicitante.

• La AECID cuenta con una Oficina Técnica en el país.

AGCI y AECID determinaron que el fortalecimiento del servicio público en Paraguay era la propuesta en la que potencialmente podían ser más eficaces. Se consultó a la Dirección Nacional de Servicio Civil (DNSC) su capacidad institucional para participar en un proyecto a medio plazo y se asumió la capacidad de respuesta de la administración española.

SEGUNDO PASO: Para la identificación y diseño del proyecto se preparó, conjuntamente con la SFP, una pasantía en Paraguay. La misión, bajo una agenda ajustada de trabajo, consideró reuniones con instituciones públicas relacionadas con el sector y trabajó en el diseño de la estructura básica del proyecto, con lógicas dificultades debido a discusión de diferentes enfoques y criterios bajo un contexto de presión. El proyecto debía responder a las aspiraciones de la SFP y de las instituciones priorizadas y estar en el marco de las capacidades de Chile y/o España, siendo además la acción coherente, articulada e integral, hasta poder lograr los resultados deseados. La propuesta final se sometió a validación por las autoridades paraguayas (Ministra de la SFP y Ministro Secretario de la Presidencia).

TERCER PASO: AECID desarrolló, con los aportes de información de los socios, un borrador de documento de proyecto (Enfoque de Marco Lógico modificado). No hubo suficiente retroalimentación, vía electrónica, por lo que se realizó una segunda misión pero en Chile.

CUARTO PASO: La misión de revisión analizó y acordó con detalle las actividades, enfoques y estrategias que se habían desarrollado. Si bien existieron divergencias, éstas se resolvieron en un clima de mayor confianza y apertura, a ello contribuyó también la participación de la DNSC, que trabaja habitualmente con la SFP y que fue, además, un actor clave para abordar los aspectos propios de la materia. Entre las propuestas se han priorizado las de SFP, salvo en aquellos casos en los que los socios no pueden corresponder o es incoherente con el resto de la acción.

QUINTO PASO: Finalmente se elaboró el documento "Acuerdo de Cooperación" entre los socios para la ejecución del proyecto. El documento fue suscrito en una actividad pública en el Palacio Presidencial de Paraguay en presencia del Presidente de la República, el Ministro Secretario de la Presidencia, los Embajadores de Chile y España, la Coordinadora General de la Cooperación Española en Chile y lo firmaron: la Ministra de la SFP, la Directora Ejecutiva de AGCI y El Coordinador General de la Cooperación Española en Paraguay.

Outcomes:

--¿Cambió la relación entre los países / gobiernos / organizaciones donantes o recipientes con esta experiencia? ¿Por qué y cómo cambió?
La relación entre los gobiernos, las instituciones públicas socias y los equipos técnicos involucrados se ha reforzado con la relación directa, aunque lógicamente en distinta medida según diferentes niveles. El involucramiento y validación de cada paso por parte de las autoridades políticas y directivas ha generado un compromiso solidario concreto además de acercamiento entre las partes.

Por otro lado, el proceso también ha generado grandes expectativas sobre los resultados de un proyecto con más retos en la gestión, coordinación y ejecución que los tradicionales N-S: la convergencia de tres países con sistemas de gestión diferentes, la diversidad de actores involucrados, las distancias geográficas y culturales, la horizontalidad desnivelada en las relaciones y la indeterminación en las reglas del juego.

--¿Cuáles fueron los logros planeados y no planeados de esta experiencia de CSS?
Logros planteados:
• Definición de un proyecto triangular a medio plazo en el marco de la cooperación técnica y en un ámbito y nivel institucional estratégico para los objetivos del país y del gobierno.

• El apoyo político.

Logros No planteados:
• Aprendizaje en y para el proceso de definición del proyecto.

• La reciprocidad entre las partes.

• Progresiva desvinculación de la cooperación triangular de las agendas bilaterales.

--¿Estos resultados son sostenibles? ¿Pueden ser replicados en contextos similares?
Los resultados son aprendizajes, experiencias y construcción de modelos que, en la medida que sean evaluados y sistematizados, pueden contribuir al conocimiento y al debate sobre cómo, quién y qué se hace en la Cooperación Triangular, contribuyendo a delimitar y mejorar su actuación para mejorar su eficacia.

La experiencia es válida para otras iniciativas que la analicen y adapten a su propio proceso de asociación. Hay que tener en cuenta que los actores siempre son distintos y tienen diferentes cualidades que determinan los papeles que cada uno efectivamente asumirá en la asociación y por tanto en las reglas del juego y en el modelo de gestión. La asociación determina la potencialidad de éxito del proyecto.

Como aprendizaje: el cómo es tan importante como el qué.

Aid Effectiveness:

--¿Cómo puede esta experiencia ayudar a entender las posibles sinergias entre la CSS y los principios sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo? • La Apropiación ha dirigido el proceso desde el diseño hasta la formulación.

La dinámica de trabajo en esta etapa ha sido la disposición del equipo técnico bajo la dirección de la SFP. En este caso además, más que una cualidad de los cooperantes, el empoderamiento y defensa de su estrategia es un atributo de la SFP.

Otra aplicación ha sido el sometimiento a validación política de los avances.
Como déficit están la escasa coordinación con otros donantes y la nula participación de actores del tercer sector (p.e sindicatos).

• La Alineación bajo las políticas ha definido el marco de actuación del proyecto bajo la siguiente secuencia: política de Reducción de Pobreza del País, política de Modernización del Estado del Gobierno y Planificación Estratégica de la SFP.

El reto en este principio está en la utilización de los sistemas y procedimientos nacionales de Paraguay. En este caso se añade la dificultad de que Chile gestiona, además del propio, el presupuesto de España bajo su marco normativo y procedimientos, que no se adaptan a las circunstancias del proyecto (p.e pagos en el país de destino).

Como debate abierto está la condicionalidad de los países que deben proveer los servicios complementarios a contratar para el proyecto.

• La Armonización con otros cooperantes es el principal debe de este proceso. No ha existido una aplicación directa, a excepción de las orientaciones de la OTC de Paraguay. La SFP se ha asignado la responsabilidad de coordinar y dividir el trabajo bilateralmente entre sus socios y aunque las actividades del proyecto se complementan con las del BID y USAID no hay claridad en el reparto. En el sentido de la división del trabajo, Chile-España han identificado su participación en base a sus capacidades. En cuanto a la complementariedad, ambos se han distribuido los liderazgos en los temas en función de la experiencia de cada país, de esta manera se fomenta también la reciprocidad.

• La Gestión Orientada a Resultados es un principio con escasa concreción para su efectiva aplicación. En el proceso de formulación se consideró la implementación de un sistema de seguimiento del proyecto y la evaluación final.

• La Mutua Responsabilidad ha generado susceptibilidades en la interpretación de que pueda traducirse como condicionalidad. En el acuerdo firmado entre las partes se ha concretado como "rendición mutua de cuentas" en cuanto a las responsabilidades económicas, técnicas y político-estratégicas.

• Adicionalmente para este proyecto, y este caso es muestra de ello, el aprendizaje y la generación de conocimiento es un resultado imprescindible de cara a aplicarlo en el resto del programa y aportar al debate sobre la modalidad.

Capacity Development:

--Describe cualquier beneficio obtenido por el desarrollo de capacidades de esta actividad de CSS a nivel individual, organizacional y sistemático.
• Se han fortalecido capacidades institucionales para llevar a cabo la definición de proyectos de cooperación triangular bajo un proceso establecido y modelos desarrollados.
• Se han mejorado la capacidad de negociación y relaciones interculturales entre el personal técnico. • La Cooperación Triangular está permeando en la agenda AECID.
--¿Existen lecciones por aprender sobre es
a actividad de CSS que puedan mejorar el ambiente, especialmente a través de incentivos mejores para mejorar servicios públicos?

• La agenda de la eficacia de la ayuda aún no se instala en el Sur.

• Necesidad de abordar la imprecisión de la modalidad Triangular y SS.

• Necesidad de un debate abierto e inclusivo sobre la modalidad de cooperación triangular en el desarrollo y construir pautas sobre cómo ser más eficaces.

• Es preciso que los socios compartan un lenguaje, entendimiento, principios y límites sobre la cooperación para el desarrollo y, a partir de ahí, que manejen las metodologías adecuadas para definir el proyecto y los modelos de trabajo.

• La responsabilidad y capacidad de coordinar y orientar los proyectos de desarrollo debe recaer en los responsables de cooperación Vs los expertos sectoriales.

• Los sistemas de cooperación de los socios se han puesto a prueba y deben abordar retos para su adaptación a la modalidad.

• La AGCI debe continuar avanzando en los retos que se ha propuesto, de fortalecimiento y adecuación institucional, para la gestión de cooperación triangular, así como, el liderazgo en la articulación y apoyo técnico a los actores públicos del sistema.

• Debe fortalecerse el conocimiento sobre la Agenda Internacional de Cooperación y las capacidades técnicas en los equipos de la AGCI.

• La AECID debe desarrollar un posicionamiento y un marco de actuación para la cooperación triangular, adaptando en ello su sistema y estructura de cooperación.

• El equipo técnico de gestión del proyecto debe equilibrar y ponderar su participación y responsabilidades: + demandante, = emergente, - norte.

• La información y comunicación es un arma poderosa, hay que superar la bilateralidad, en este caso 3 no son multitud.

• Es preciso complementar la coordinación y seguimiento virtual con las misiones conjuntas asociadas a productos, que comprometen y facilitan las relaciones.

• Los debes están en "la cancha" de la SFP. Los responsables relacionados con el proyecto deben ser coordinados y estar comprometidos con sus aportes para que el trabajo pueda ser efectivo.

• Los equipos de trabajo sectoriales (DNSC) deben vigilar que su sentido de la responsabilidad e involucramiento en el proyecto no recaiga en paternalismo y asistencialismo.

• La participación de la administración pública española debe ser, en primer lugar, oportuna y entonces, pertinente y coordinada con el resto de socios.

• La coordinación de AECID sede y el seguimiento de la Oficina de Paraguay pueden marcar la diferencia, respectivamente, en las capacidades y valor agregado de España en el proceso. El sistema empieza a ponerse en marcha frente a este nuevo enfoque y reto.

Duration:

El proceso de identificación inició con una primera misión en Paraguay el 11 de mayo de 2009. El acuerdo de cooperación y el documento de proyecto se suscribieron el 24 de noviembre de 2009. El periodo total fue de seis meses y medio.

Budget (Optional):

SFP: aproximadamente 1.100 USA$ Logística para reuniones de identificación y diseño en Paraguay Logística del evento de firma del Acuerdo Comunicación sobre el acuerdo suscrito AGCI: aproximadamente 8.400 USA$ Pasantía de diseño e identificación en Paraguay (2 Técnicos de AGCI) Viáticos de pasantía de formulación en Chile (2 Directoras Generales de SFP) Pasantía de suscripción de Acuerdo (Directora Ejecutiva AGCI) AECID: aproximadamente 4.000 USA$ Pasantía de diseño e identificación en Paraguay (1 Técnica de AECID) Pasajes avión para pasantía de formulación en Chile (2 Directoras Generales de SFP) Pasantía de suscripción de Acuerdo (Coordinadora General Oficina Técnica de Chile)

Name of Primary Contact Person:

Cristina Aldama Calles; Izaskun Sánchez Tolosa

Title of Primary Contact Person:

Coordinadora General de la Cooperación Española en Chile; Responsable de Proyectos en la Oficina Técnica de Cooperación de Chile

City:

Santiago de Chile, Chile